Reformasi Kepolisian yang Lama Dinantikan Tersendat di Gerbang Kelembagaan

Indonesia tidak sedang menghadapi krisis demokrasi yang mendadak. Justru karena itulah, perdebatan mengenai desain kelembagaan harus dilakukan sekarang, sebelum ketimpangan menjadi sesuatu yang dianggap normal.

Oleh: Gde Siriana Yusuf Direktur Eksekutif Indonesia Future Studies

KEMPALAN: Pengesahan revisi Undang-Undang Kepolisian oleh DPR akhirnya telah mengakhiri perdebatan yang selama berbulan-bulan mendominasi ruang publik.

Pemerintah membingkai revisi ini sebagai bagian dari upaya yang lebih luas untuk mentransformasikan institusi kepolisian menjadi institusi yang lebih profesional, transparan, modern, dan berorientasi pada pelayanan.

Di permukaan, hanya sedikit orang yang akan menolak tujuan-tujuan tersebut.

Namun dalam politik, persoalan sesungguhnya jarang terletak pada tujuan yang dinyatakan. Lebih sering, persoalan itu berada pada pengaturan kelembagaan yang dibangun untuk mencapai tujuan tersebut.

Pembacaan yang lebih cermat terhadap undang-undang yang direvisi tersebut menunjukkan sebuah paradoks.

Di satu sisi, undang-undang ini menekankan transparansi, pengawasan, netralitas politik, pendidikan berbasis hak asasi manusia, dan penguatan Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas).

Di sisi lain, undang-undang ini memperluas jangkauan kelembagaan kepolisian tanpa menghadirkan perluasan pengawasan sipil yang setara.

Pertanyaan mendasarnya adalah bukan lagi apakah kepolisian akan menjadi lebih profesional, melainkan: siapa yang akan mengawasi sebuah institusi yang semakin kuat?

Dalam setiap demokrasi modern, kepolisian merupakan institusi yang tidak akan tergantikan. Namun, sejarah menunjukkan bahwa lembaga-lembaga keamanan secara alami cenderung memperluas ruang pengaruhnya ketika kesempatan itu muncul.

Ilmuwan politik Samuel P. Huntington dalam The Soldier and the State menyebut  bahwa organisasi keamanan secara inheren berupaya memperoleh otonomi yang lebih besar. Karena itu, sistem demokrasi membutuhkan mekanisme pengawasan yang mampu menyeimbangkan efektivitas operasional dengan akuntabilitas pada publik.

Perdebatan mengenai perwira polisi aktif yang menduduki jabatan sipil sudah menggambarkan dilema ini secara sempurna. Pasal 28A dalam undang-undang yang direvisi memungkinkan anggota polisi aktif menduduki jabatan di luar institusi kepolisian, sepanjang jabatan tersebut berkaitan dengan “fungsi kepolisian”.

Sekilas ketentuan ini tampak sederhana, namun justru kesederhanaan itulah yang menjadi sumber persoalan.

Apa sebenarnya yang dimaksud dengan fungsi kepolisian? Dalam tata kelola pada pemerintahan kontemporer, jawabannya sangat lentur.

Bahwa keamanan siber, pengelolaan perbatasan, penanggulangan terorisme, pemberantasan narkotika, pencegahan pencucian uang, ketahanan pangan, hingga perlindungan infrastruktur kritis semuanya dapat dikaitkan dengan penegakan hukum.

Semakin luas definisinya, semakin besar pula ruang untuk penafsiran. Pada titik ini, perbandingan dengan kerangka hukum yang mengatur Tentara Nasional Indonesia (TNI) menjadi sangat relevan.

Sejak reformasi demokrasi tahun 1998, Indonesia mempertahankan konsensus politik yang tegas: personel militer aktif tidak boleh menduduki jabatan sipil, kecuali sejumlah posisi tertentu yang secara eksplisit disebutkan dalam undang-undang.

Prinsip ini lahir langsung dari pengalaman bangsa terhadap doktrin dwifungsi ABRI pada masa Orde Baru, ketika perwira militer mendominasi birokrasi. Logikanya sederhana: semakin besar kapasitas koersif suatu institusi, semakin besar pula kebutuhan untuk membatasi keterlibatannya dalam urusan sipil.

Karena itu, Undang-Undang TNI menggunakan pendekatan closed list (daftar tertutup). Di luar pengecualian yang telah ditentukan, perwira aktif harus pensiun atau mengundurkan diri sebelum menduduki jabatan sipil.

Revisi Undang-Undang Kepolisian justru mengambil arah yang berlawanan. Alih-alih mengandalkan daftar yang jelas dan terbatas, UU ini menggunakan kriteria yang fleksibel berdasarkan apakah suatu posisi berkaitan dengan fungsi kepolisian yang definisinya kabur.

Para pendukung revisi berargumen bahwa polisi bukanlah tentara; mereka bisa berinteraksi langsung dengan warga, memberikan layanan publik, dan juga bisa menjalankan fungsi administratif yang berada di luar mandat militer.

Karena itu, kepolisian membutuhkan fleksibilitas yang lebih besar. Argumen ini memiliki dasar, tapi tidak menyentuh inti persoalan. Dalam demokrasi, perhatian utama bukanlah apakah suatu institusi bersifat militer atau sipil.

Persoalan sebenarnya adalah bagaimana kekuasaan negara diawasi ketika ia memiliki kewenangan yang sah untuk memaksa kepatuhan.

Perubahan besar dalam distribusi kekuasaan jarang dimulai dengan peristiwa yang dramatis. Lebih sering lagi, perubahan itu muncul melalui penyesuaian kelembagaan yang bertahap, yang konsekuensi jangka panjangnya baru terlihat bertahun-tahun kemudian.

Melihat pengalaman sejumlah negara Amerika Latin setelah transisi demokrasi memberikan peringatan yang tegas. Di Argentina, Brasil, dan Meksiko, liberalisasi politik tidak selalu disertai reformasi sektor keamanan yang kuat.

Meskipun institusi demokrasi tetap berjalan, mekanisme pengawasan terhadap lembaga keamanan tertinggal dibandingkan dengan kekuasaan yang berhasil mereka akumulasi. Demokrasi tidak runtuh, tapi akuntabilitas mengalami erosi.

Pengalaman internasional menunjukkan bahwa kualitas demokrasi tidak diukur dari kekuatan lembaga keamanannya, melainkan dari efektivitas mekanisme yang mengawasinya.

Pengalaman di Inggris, misalnya, memiliki kepolisian yang profesional sekaligus sistem akuntabilitas yang kuat melalui pengawasan parlemen, peradilan yang independen, jurnalisme investigatif, dan lembaga pengawas eksternal. Tidak ada satu institusi pun yang menjadi hakim bagi dirinya sendiri.

Kekhawatiran tersebut sejalan dengan konsep “demokrasi delegatif” yang telah dikembangkan ilmuwan politik Guillermo O’Donnell.

Dalam sistem seperti itu, institusi demokrasi secara formal tetap utuh dan pemilu tetap diselenggarakan secara berkala. Namun kapasitas lembaga pengawas secara perlahan melemah dibandingkan dengan kekuatan eksekutif dan birokrasi.

Demokrasi tetap hidup secara prosedural, sementara keseimbangan kelembagaan bergeser secara diam-diam.

Yang membuat revisi ini menjadi sangat penting untuk dicermati adalah konteks politiknya. Perluasan kelembagaan kepolisian terjadi di bawah seorang presiden yang memiliki latar belakang militer.

Secara intuitif, banyak pengamat mungkin memperkirakan adanya upaya untuk memperkuat peran militer. Tapi yang terjadi justru sebaliknya: jejak kelembagaan kepolisian berkembang jauh lebih cepat dibandingkan institusi pertahanan.

Hal ini menegaskan sebuah realitas dalam pemerintahan modern: negara tidak beroperasi berdasarkan identitas pribadi para pemimpinnya.

Presiden tidak memerintah sebagai mantan jenderal, melainkan sebagai kepala pemerintahan yang membutuhkan institusi yang bisa efektif untuk menjalankan kebijakan, menjaga stabilitas, dan juga mengelola birokrasi yang kompleks. Dalam arena tersebut, kepolisian memiliki keunggulan yang sulit ditandingi.

Jangkauan organisasinya sampai ke tingkat lokal, mereka menggabungkan fungsi penegakan hukum dengan intelijen domestik, dan kehadirannya menyatu dalam kehidupan sipil sehari-hari.

Akibatnya, muncul pertanyaan baru dalam sektor keamanan Indonesia. Selama lebih dari dua dekade, perdebatan publik berfokus pada pembatasan keterlibatan militer dalam urusan sipil.

Sekarang teka-tekinya berbalik: jika militer dibatasi melalui daftar yang sempit sementara kepolisian diberi fleksibilitas di berbagai institusi negara yang lebih luas, apakah reformasi sedang menciptakan keseimbangan demokratis yang baru, atau hanya memindahkan pusat gravitasi kekuasaan dari satu institusi keamanan ke institusi lainnya?

Sosiolog Max Weber pernah menyatakan bahwa negara memiliki monopoli atas penggunaan kekerasan yang sah. Namun monopoli itu memperoleh legitimasi hanya jika dijalankan di bawah kontrol sipil dan supremasi hukum.

Perdebatan ini pada akhirnya menyentuh perbedaan antara negara hukum (rule of law state) dan negara keamanan (security state). Dalam negara hukum, institusi keamanan beroperasi dalam batas-batas hukum yang ketat.

Dalam negara keamanan, logikanya berbalik: hukum tetap ada, tetapi semakin menyesuaikan diri dengan kebutuhan yang dipersepsikan oleh aparat keamanan.

Pergeseran ini terjadi melalui akumulasi keputusan-keputusan kecil yang nyaris tidak terlihat: kewenangan diperluas demi keamanan, penugasan diperlebar demi koordinasi, dan masa jabatan diperpanjang demi kebutuhan organisasi.

Tidak ada satu langkah pun yang tampak luar biasa. Namun jika dilihat secara keseluruhan, muncul sebuah arah perkembangan yang mengkhawatirkan.

Indonesia tidak sedang menghadapi krisis demokrasi yang mendadak. Justru karena itulah, perdebatan mengenai desain kelembagaan harus dilakukan sekarang, sebelum ketimpangan menjadi sesuatu yang dianggap normal.

Keberhasilan Undang-Undang Kepolisian yang baru tidak akan ditentukan oleh teks normatif yang ideal, melainkan oleh praktiknya: apakah anggota polisi aktif benar-benar dibatasi dari jabatan sipil, apakah Kompolnas sanggup menjalankan pengawasan yang sungguh independen, apakah netralitas politik tetap terjaga dalam siklus pemilu mendatang, dan apakah masyarakat sipil tetap memiliki ruang untuk mengkritik lembaga negara tanpa dicap sebagai ancaman terhadap stabilitas.

Reformasi kepolisian bukan sekadar membuat penegakan hukum menjadi lebih kuat; reformasi itu adalah tentang memastikan bahwa kekuatan tersebut tetap berada secara tegas di dalam kerangka konstitusional.

*) Gde Siriana Yusuf, Direktur Eksekutif Indonesia Future Studies (iNFUS)

Pendapat dalam artikel ini adalah pandangan pribadi.